Nel vigente ordinamento giuridico, l’esercizio della pubblica funzione da parte del pubblico ufficiale non può essere concepito come un’attività impersonale, passiva o subordinata, bensì come un atto autenticamente individuale, autosufficiente della persona, direi quasi intimo, che implica l’assunzione autonoma di responsabilità da parte di chi è chiamato ad agire in nome e per conto dello Stato.
Non si tratta di un’affermazione retorica: la struttura normativa che regola le pubbliche funzioni, in particolare quelle attribuite agli ufficiali e agenti di polizia, configura una forma di investitura giuridica che coinvolge direttamente il soggetto – la persona, appunto – rendendolo titolare di una funzione che è, al contempo, pubblica e personale.
Il pubblico ufficiale è, in senso tecnico, colui che esercita una pubblica funzione legislativa, giudiziaria o amministrativa, secondo la definizione dell’articolo 357 del codice penale.
Questa funzione è qualificata non tanto dalla natura dell’ente di appartenenza, quanto dal contenuto oggettivo dell’attività svolta, che deve essere regolata dal diritto pubblico e contraddistinta da poteri autoritativi, certificativi o deliberativi.
È su questa base che l’ordinamento attribuisce al pubblico ufficiale una sfera di autonomia funzionale, che si traduce nell’impossibilità per chiunque, anche in posizione gerarchicamente sovraordinata, di interferire arbitrariamente nell’adozione di atti tipici della funzione pubblica.
L’autorità gerarchica, infatti, non può soppiantare il giudizio tecnico, giuridico e psichico del pubblico ufficiale, né indirizzarlo verso condotte che egli ritenga non appartenere al suo stato (ancorché in errore) di convinzione.
Nel caso specifico degli appartenenti alla Polizia Locale, questa impostazione trova una conferma normativa nell’articolo 5, comma 5, della legge 7 marzo 1986, n. 65, che riconosce al personale in servizio, nell’ambito territoriale dell’ente di appartenenza e nei limiti delle proprie attribuzioni, anche funzioni di polizia giudiziaria, di polizia stradale e di pubblica sicurezza.
Non si tratta, dunque, di meri esecutori dell’indirizzo politico-amministrativo locale, ma di soggetti funzionalmente collegati alle sfere di competenza statale e investiti di poteri che derivano direttamente dalla legge statale.
L’esercizio di tali funzioni – come del resto di ogni altra pubblica funzione – non può essere subordinato né condizionato da direttive organizzative che incidano sul contenuto degli atti pubblici (artt. 2699 e 2700 cod. civ.), che il pubblico ufficiale debba o voglia redigere, per esempio sulla sussistenza o meno di un illecito.
Ed è proprio in questo contesto che si impone una breve, ma essenziale, digressione sul significato giuridico dell’atto pubblico, che rappresenta una delle manifestazioni più alte e impegnative della funzione pubblica.
L’atto pubblico, infatti, è il documento redatto con le prescritte formalità da un pubblico ufficiale autorizzato ad attribuirgli pubblica fede nel luogo dove l’atto è formato. Esso fa piena prova, fino a querela di falso, di quanto il pubblico ufficiale attesta avvenuto in sua presenza o da lui compiuto nell’esercizio delle proprie funzioni.
Ne deriva che il contenuto dell’atto non è solo una rappresentazione documentale, ma una manifestazione personalissima di autorità che vincola l’ordinamento, crea presunzioni legali e determina effetti giuridici immediati nella sfera dei terzi.
Questa rilevanza giuridica è indissolubilmente legata all’autonomia, alla persona e alla credibilità funzionale del pubblico ufficiale che lo redige: l’atto pubblico non è, e giammai potrà diventare, il riflesso della volontà altrui. Nessuna direttiva politica o gerarchica, nessun ordine impartito dall’alto può determinarne o alterarne il contenuto, senza travolgerne la natura, la validità e la funzione probatoria.
Per questo motivo, ogni ingerenza esterna che cerchi di influenzare ciò che il pubblico ufficiale deve o non deve verbalizzare, o, vuole o non vuole verbalizzare – ad esempio sollecitando l’affermazione dell’esistenza di un illecito che egli ritiene insussistente, o viceversa – rappresenta non solo un abuso, ma un attentato all’integrità dell’atto pubblico stesso.
Il verbale redatto da un agente o ufficiale della Polizia Locale, ad esempio, non è un semplice rapporto interno: è un atto pubblico esterno, universale, destinato a fare piena prova in giudizio, e come tale deve riflettere esclusivamente il contenuto che il pubblico ufficiale ritiene lui stesso veritiero e da lui (e non da altri) giuridicamente fondato, sul qual contenuto egli si sia convintamente determinato a procedere, o a non procedere.
Qualunque pressione volta a modificarlo o a forzarne l’emissione contro coscienza e diritto, anche se motivata da finalità apparentemente legittime, produce una distorsione inaccettabile dell’intero sistema di garanzia che ruota attorno alla funzione pubblica.
Si pensi, ad esempio, al caso di un sequestro operato da un ufficiale di polizia giudiziaria: qualora egli ritenga, sulla base delle evidenze raccolte, che vi siano gli estremi per l’adozione del provvedimento, nessun superiore potrà legittimamente opporsi all’esecuzione dell’atto.
Né potrà, a parti inverse, obbligare l’ufficiale a procedere al sequestro se egli, con piena consapevolezza giuridica e in tutta coscienza e convinzione, ritenga insussistenti i presupposti di fatto e di diritto che ne legittimano l’azione e, quindi, non voglia compiere l’atto.
Anche nell’ipotesi in cui il pubblico ufficiale versi in errore sulla valutazione di un fatto o sull’applicazione di una norma, sarà sempre e solo lui a doversi determinare in autonomia, assumendosi la responsabilità dell’atto.
L’errore, se ricorrono i presupposti, potrà eventualmente rilevare ex post in sede di opposizione, impugnazione o revisione dell’atto, ma non potrà mai essere utilizzato ex ante come giustificazione per pressioni esterne o per sostituirsi alla sua volontà funzionale.
L’ordinamento tutela la libertà decisionale del pubblico ufficiale anche quando essa si esplica, in buona fede, in un atto viziato: ciò che conta, ai fini della legittimità dell’azione, è che la decisione sia personale, non imposta.
Insomma, l’esercizio della funzione pubblica non tollera eterodeterminazioni, soprattutto quando queste incidono sulla volontà e sull’equilibrio psichico e giuridico del pubblico ufficiale. La funzione non si esprime solo nell’atto formale, ma nasce da una valutazione interiore, da un convincimento mentale, giuridico di tipo personale, da una decisione autonoma.
Forzare il funzionario ad agire contro la propria coscienza, anche per finalità apparentemente lecite, significa svuotare l’atto della sua autenticità e ridurre il pubblico ufficiale a strumento passivo, negandogli la dignità soggettiva e istituzionale che l’ordinamento gli riconosce. La legalità non è solo forma: è anche libertà interiore di decidere secondo diritto.
Questo principio vale ancor più se si considera la rilevanza penale della qualifica di pubblico ufficiale: il potere che l’ordinamento gli affida, capace di incidere unilateralmente sulla sfera giuridica dei terzi, deve essere esercitato sotto la guida della legge, non sotto vincolo di obbedienza gerarchica.
La responsabilità penale è personale e non si trasferisce al superiore: se un atto risulta illegittimo, forzato o non autenticamente voluto, a risponderne sarà sempre e solo il pubblico ufficiale che lo ha compiuto.
Nessun ordine, direttiva o pressione esterna può giustificare un comportamento contrario al proprio convincimento giuridico, perché è sul singolo firmatario del documento che ricadono tutte le conseguenze giuridiche, anche penali, dell’azione compiuta nell’esercizio della funzione.
In questo senso anche la disposizione dell’art. 51 del codice penale, che esclude la punibilità per chi agisce in esecuzione di un ordine legittimo dell’Autorità, non può trovare applicazione nel caso – tutt’altro che raro – in cui un pubblico ufficiale venga sollecitato o indotto a sottoscrivere un verbale o a compiere un atto che egli non ritenga fondato, neppure quando l’atto appaia formalmente conforme alla legge.
In tali ipotesi, infatti, l’ordine non può considerarsi legittimo, poiché incide direttamente sulla sfera soggettiva di valutazione del pubblico ufficiale, titolare esclusivo della funzione e chiamato a redigere e a firmare l’atto di suo pugno sotto la propria responsabilità.
La stessa norma penale chiarisce che la responsabilità penale resta in capo a chi dà l’ordine solo quando questo proviene da un’autorità legittimamente competente e in un contesto in cui il destinatario non abbia margini di sindacato.
Ma ciò non può valere per atti – come i verbali di accertamento o gli atti pubblici, per esempio – che, per loro natura, richiedono un giudizio autonomo e una manifestazione di volontà personale, la cui paternità giuridica e sostanziale ricade esclusivamente sul pubblico ufficiale che li sottoscrive.
Firmare un verbale non è mai un atto meccanico: significa assumere la piena responsabilità giuridica, civile, amministrativa e, all’occorrenza, penale del contenuto in esso attestato. Nessuna catena gerarchica, nessun ordine politico, organizzativo o funzionale può obbligare il pubblico ufficiale a dichiarare ciò che egli, nel suo giudizio professionale e nella sua coscienza giuridica, non ritenga vero, fondato o opportuno.
In questi casi, la legge non solo gli consente di rifiutare la sottoscrizione: glielo impone. Ogni atto pubblico deve corrispondere a una verità fattuale e giuridica che il pubblico ufficiale riconosce come propria, e solo a questa verità egli è chiamato a rispondere.
Il pubblico ufficiale risponde in prima persona degli atti che compie: l’eventuale ordine di un superiore non lo esime da responsabilità, anzi, se l’atto è infondato, lo espone a conseguenze personali, potenzialmente anche gravi.
Un esempio di ordine legittimo, invece, si ha quando l’attività richiesta non implica alcuna valutazione giuridica autonoma da parte dell’esecutore, ma costituisce una mera operazione materiale successiva a un atto già perfezionato da altro pubblico ufficiale.
Si pensi, ad esempio, al caso in cui un comandante del Corpo, convinto della sussistenza di un abuso edilizio, rediga e sottoscriva personalmente il verbale di sequestro di un cantiere e ordini a un agente in servizio con lui di apporre materialmente i sigilli.
In questa situazione l’ordine è legittimo e vincolante, poiché l’atto autoritativo è stato già formato, sottoscritto e assunto in piena responsabilità dal superiore, e ciò che viene richiesto all’agente non è una valutazione giuridica e una esposizione personale e diretta su un atto, ma la mera esecuzione strumentale di un provvedimento formalmente valido.
In casi del genere, l’agente non è lui ad esercitare la funzione deliberativa, autoritativa e certificativa, ma collabora unicamente all’attuazione di una decisione già adottata e formalizzata: il margine soggettivo si riduce, e l’adempimento dell’ordine non comporta alcuna assunzione di paternità dell’atto, ergo anche l’articolo 51 del codice penale può trovare i suoi margini di applicazione.
La funzione pubblica, infatti, non si identifica con la struttura organizzativa dell’ente, né è riducibile all’attività che l’ente nel suo complesso svolge per il perseguimento dei fini istituzionali. Essa si realizza, al contrario, nel momento in cui un singolo soggetto, individuato come pubblico ufficiale, esercita in via diretta un potere giuridico pubblico attribuitogli dalla legge. In quel preciso atto, il soggetto non agisce come “espressione operativa” dell’amministrazione comunale, provinciale o statale, ma come titolare individuale di una porzione di potestà pubblica.
L’ente pubblico, come soggetto collettivo, può certamente essere titolare di compiti e responsabilità generali; tuttavia, non esercita direttamente le funzioni autoritative: queste vengono attuate, secondo diritto, esclusivamente tramite l’attività di singoli pubblici ufficiali, in un contesto che è personale, normativamente tipizzato e giuridicamente delimitato.
La funzione pubblica, pertanto, si manifesta solo nel momento in cui un individuo, in quanto tale (“in carne, ossa … e cervello”) nella sua qualità soggettiva, esercita il potere pubblico secondo le modalità previste dall’ordinamento, dando luogo a effetti giuridici che si riflettono sulla sfera dei terzi.
Confondere la funzione pubblica attribuita direttamente al dipendente con l’attività dell’ente significa ridurre l’agire del pubblico ufficiale a mera esecuzione di un programma organizzativo, scivolando verso una concezione aziendalistica o burocratica dell’amministrazione che mal si concilia con i principi costituzionali e con la struttura del nostro ordinamento.
Se così non fosse, significherebbe ipotizzare che l’ente possa indirizzare o modificare l’attività funzionale del pubblico ufficiale secondo logiche interne, come se l’esercizio di potestà autoritative fosse soggetto a indirizzi gestionali o discrezionalità organizzative.
Una tale impostazione sarebbe del tutto fuorviante: l’atto del pubblico ufficiale, quando esercita la funzione pubblica, non è mai un atto di “privata proprietà” dell’ente, ma è un atto dello Stato, compiuto da un soggetto che agisce in qualità di organo, con poteri e responsabilità personali non delegabili né subordinabili a ordini gerarchici estranei alla funzione stessa.
È per questo che, nell’ambito della polizia giudiziaria, ad esempio, l’ente locale non può impartire direttive su come condurre un’indagine, su quali reati accertare o su come redigere un verbale. Non solo non ha titolo per farlo: non ne ha neppure la legittimazione giuridica, poiché quelle attività rientrano esclusivamente nella sfera di competenza funzionale del pubblico ufficiale, che risponde in prima persona non all’ente, ma all’autorità giudiziaria e alla legge.
Lo stesso principio si applica, con identica forza, all’attività di accertamento delle violazioni al codice della strada. Il caso non è affatto teorico: si immagini, ad esempio, che un assessore alla viabilità pretenda che gli agenti di polizia locale sanzionino tutti i veicoli parcheggiati in una determinata strada, in quanto presenti cartelli di divieto di sosta.
Tuttavia, l’agente, nel compiere il sopralluogo, si accorge che la segnaletica verticale non è conforme alle prescrizioni dell’articolo 45, comma 1, del codice della strada, il quale prevede che i segnali stradali siano validi e vincolanti solo se realizzati, installati e mantenuti in conformità alle norme tecniche stabilite dal regolamento di esecuzione. In altre parole, anche se materialmente presente, il cartello potrebbe non essere idoneo a produrre effetti sanzionatori, perché privo di legittimazione giuridica, siccome mal posizionato o non rispondente alla disciplina tecnica.
In tal caso, l’agente si troverebbe di fronte a una scelta che non può essere dettata dalla voce dell’amministrazione politica, ma solo dalla propria valutazione giuridica, fondata sulla legge.
Se ritiene che la segnaletica non sia conforme, ha non solo il diritto, ma il dovere di astenersi dal verbalizzare. Qualunque pressione o direttiva dell’assessore – che magari invochi esigenze di decoro urbano, rotazione della sosta o reclami dei residenti o necessità di iniziare alcuni lavori di asfaltatura della strada – non può prevalere sul giudizio tecnico-funzionale dell’agente, pena la compromissione della legittimità dell’atto e la responsabilità diretta del verbalizzante.
Redigere un atto pubblico attestando di aver accertato una violazione per divieto di sosta, quando in realtà erano manifestamente assenti i presupposti giuridici per contestarla, integra una condotta dolosa rilevante ai fini del reato di falsità ideologica in atto pubblico (art. 479 cod. pen.). Ciò vale ancor più se il pubblico ufficiale ha proceduto solo per timore o per compiacere una sollecitazione esterna, nonostante avesse già espresso il proprio dissenso motivato in merito alla segnaletica, ritenuta non conforme alle disposizioni di legge. In tal caso, l’atto non solo perde la sua veridicità, ma riflette una volontà viziata e indotta, in contrasto con l’autonomia funzionale che deve guidare ogni espressione dell’autorità pubblica.
La sanzione amministrativa “imposta dall’alto” non esiste nell’ordinamento, né potrebbe mai esistere: ogni atto sanzionatorio è un atto autoritativo e, come tale, deve fondarsi su un presupposto normativo certo, su una verifica concreta e su una volontà libera, autonoma, consapevole e indipendente del pubblico ufficiale.
Nessuna autorità politica o amministrativa può sostituirsi a questa volontà senza ledere il principio di legalità e travolgere la logica stessa dello Stato di diritto.
In definitiva, la pubblica funzione è una dimensione autonoma dell’agire giuridico, che si distacca dall’organizzazione a cui il pubblico ufficiale appartiene e vive in una dimensione soggettiva, personale e istituzionale al tempo stesso. Riconoscerla come tale significa non solo garantire la legalità dell’azione amministrativa, ma soprattutto tutelare la neutralità, l’imparzialità e la legittimità del potere pubblico.
Significa affermare che la sovranità, anche quando si esprime nei più minuti atti del vivere quotidiano – come un verbale, un accertamento, un sequestro – deve sempre passare attraverso la scienza giuridica e la coscienza personale di chi è chiamato a esercitarla.
L’ufficiale di polizia giudiziaria quando redige un verbale, dispone un sequestro, accerta un illecito o trasmette notizie di reato all’autorità giudiziaria, agisce quale longa manus dello Stato, partecipe della sua sovranità, e non può essere in alcun modo considerato un esecutore subordinato alle logiche organizzative dell’ente locale.
Ne deriva una conseguenza operativa rilevante: ogni atto che il pubblico ufficiale compie nell’esercizio delle sue funzioni deve essere frutto della sua personale valutazione giuridica, sorretto da un’autonoma responsabilità.
Allo stesso modo, ogni pressione, sollecitazione, interferenza, o pretesa di eterodeterminazione proveniente da superiori gerarchici o organi politici è non solo illegittima, ma potenzialmente penalmente rilevante, soprattutto laddove incida sul contenuto dell’atto o tenti di impedire l’esercizio della funzione.
E anche in questi casi, l’ufficiale ha non solo il diritto, ma il dovere di opporsi, segnalare l’interferenza e, se necessario, attivare le tutele previste dall’ordinamento, anche rivolgendosi direttamente all’autorità giudiziaria.
In conclusione, la libertà, l’indipendenza e l’autonomia funzionale del pubblico ufficiale non sono un retaggio di un’epoca idealizzata dello Stato, ma una esigenza strutturale del principio di legalità.
L’atto pubblico non può nascere da un ordine, ma solo dalla legge e dal giudizio personale di chi la applica e che personalmente ne risponde.
Gli articoli 336 e 337 del codice penale, che puniscono rispettivamente la violenza o minaccia a un pubblico ufficiale per costringerlo a compiere un atto del suo ufficio, ad ometterlo o comunque per influire sugli atti (art. 336), e la resistenza a pubblico ufficiale nell’atto dell’esercizio delle sue funzioni (art. 337), configurano reati propri in relazione alla qualifica del soggetto passivo – il pubblico ufficiale – ma comuni quanto all’autore: possono essere commessi da chiunque.
È dunque pienamente possibile che ne rispondano anche soggetti formalmente titolari di cariche pubbliche, come un sindaco, un assessore o un comandante di Corpo, qualora – pur rivestendo una funzione pubblica – pongano in essere condotte illecite dirette a condizionare, forzare o ostacolare l’azione di un altro pubblico ufficiale, influendo sui suoi atti o sulla sua volontà.
L’appartenenza alla medesima amministrazione, o l’esistenza di un rapporto gerarchico interno, non legittima né giustifica in alcun modo simili comportamenti: il pubblico ufficiale, nell’esercizio delle sue funzioni, è titolare di una sfera di autonomia funzionale che l’ordinamento tutela anche penalmente contro qualunque forma di interferenza indebita, chiunque ne sia l’autore.
Ed anche quando il pubblico ufficiale incorra in un errore di valutazione, spetta comunque a lui, e a lui solo, adottare la decisione finale nell’esercizio delle sue funzioni. L’eventuale inesattezza potrà, semmai, essere oggetto di contestazione successiva con gli strumenti previsti dall’ordinamento, ma non legittima in alcun modo ingerenze esterne o tentativi di condizionamento al momento dell’adozione dell’atto.
Neppure l’errore, infatti, può giustificare la sostituzione della volontà del funzionario con quella di altri: l’autonomia funzionale va rispettata anche quando si ritiene che egli stia sbagliando.
In conclusione la Polizia Locale, nella sua dimensione più nobile e piena, è chiamata a svolgere un ruolo insostituibile nella tutela dell’ordine giuridico e della convivenza civile, e può farlo solo nella misura in cui i suoi appartenenti siano consapevoli di essere non meri ausiliari, ma titolari di una funzione pubblica, la cui dignità risiede proprio nella sua inalienabile personalità.
LUCA MONTANARI
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