La legge 7 gennaio 2026, n. 1 — pubblicata in Gazzetta Ufficiale e destinata ad entrare in vigore il 22 gennaio 2026 — si colloca nel punto più sensibile del diritto contabile contemporaneo: l’equilibrio tra tutela dell’erario e libertà (responsabile) dell’azione amministrativa.
È una riforma che non si limita a ritocchi lessicali, ma interviene, insieme, sulla fisionomia della colpa grave, sulla dimensione “protettiva” dell’affidamento, sui criteri di quantificazione dell’addebito e, soprattutto, su alcune leve procedimentali che negli ultimi anni hanno alimentato, nel sentire di molte amministrazioni e di molti operatori, la percezione di un sindacato contabile capace di produrre effetti paralizzanti, specie in contesti normativi affollati, stratificati e talvolta incoerenti.
In tale prospettiva, l’architettura della legge appare orientata a ridurre l’alea ex post, ricondurre l’imputazione entro canoni di maggiore tipicità e rafforzare strumenti ex ante (consultiva e controllo preventivo) idonei a trasformare la “paura della firma” in governo del rischio, senza scadere in logiche di irresponsabilità.
Il baricentro dell’intervento si rinviene nella riscrittura, nella legge n. 20 del 1994, del concetto di colpa grave in materia di responsabilità amministrativa.
La riforma tipizza la colpa grave come violazione manifesta delle norme di diritto applicabili, travisamento evidente e inescusabile dei fatti, ovvero negazione o omissione di un fatto la cui esistenza risulti incontrovertibilmente dagli atti del procedimento, con un richiamo insistito alla “manifesta” deviazione dalla regola e alla sua verificabilità oggettiva.
In altri termini, da oggi anche nel giudizio di responsabilità amministrativa per danno erariale, il tema dell’ignoranza della legge non può essere trattato come una presunzione assoluta: esistono ambiti in cui la norma, per come è scritta e per come si innesta in un sistema già saturo di rinvii, eccezioni, discipline transitorie e contro-discipline, diventa oggettivamente ardua, talora quasi impenetrabile.
In questi casi, non è ragionevole sostenere che la conoscenza sia sempre e automaticamente “non inevitabile”, perché si finirebbe per trasformare la complessità dell’ordinamento in un rischio personale del funzionario, cioè in una colpa grave costruita sull’opacità delle fonti più che su una devianza realmente macroscopica dalle regole di diligenza e buon andamento.
La difficoltà diventa massima quando, proprio nei settori più delicati — come per esempio la gestione del personale negli enti locali — l’amministrazione si trova a navigare tra interpretazioni disgiunte e spesso disorganiche: sezioni della Corte dei conti (anche con orientamenti non univoci), Ragioneria Generale dello Stato, ARAN, Ministero della Pubblica Amministrazione, Ministero dell’Interno, oltre a circolari e prassi applicative, producono talora indirizzi che non solo non si compongono in un quadro coerente, ma possono risultare in palese frizione.
In una simile “selva oscura”, pretendere che il singolo decisore individui sempre la soluzione esatta e “definitiva” significa, in concreto, chiedergli di anticipare il diritto vivente futuro e di scegliere, ex ante, quale lettura prevarrà ex post: un’aspettativa che, nei fatti, equivale a negare la realtà della stratificazione normativa e dell’incertezza interpretativa.
È precisamente qui che si coglie la distorsione del sistema precedente alla riforma: il funzionario, pur avendo istruito, motivato e magari seguito un indirizzo istituzionale ragionevolmente spendibile, poteva essere colpito ugualmente se, a posteriori, si affermava da parte di qualcuno una lettura diversa.
Ne derivava un effetto paralizzante e profondamente ingiusto: non si sanzionava una violazione manifesta e grossolana, ma l’esito di una decisione assunta dentro un quadro normativo e interpretativo confuso, scaricando sull’individuo il costo dell’asimmetria e della disarmonia prodotte dal sistema delle fonti e dei pareri.
Il senso sistematico è chiaro: la responsabilità contabile non può essere l’esito di una mera ricostruzione retrospettiva alternativa dell’azione amministrativa, né può fondarsi su margini interpretativi sottili o su scelte discrezionali ragionevolmente sostenibili; deve invece radicarsi in scostamenti macroscopici, che si impongano come tali alla luce degli atti e delle regole applicabili.
È qui che la legge opera, in termini di politica del diritto, un ridimensionamento della zona grigia che aveva consentito di attrarre nella responsabilità erariale anche comportamenti collocati entro un quadro normativo o tecnico non univoco, con l’effetto di alimentare un’amministrazione “difensiva”, incline a non decidere o a decidere in modo minimalista per timore della contestazione.
A questa tipizzazione si affianca una clausola di particolare rilievo culturale, perché incide sul tema — spesso evocato e raramente normativamente presidiato — dell’affidamento dell’amministrazione.
La riforma esclude che integri colpa grave la violazione o l’omissione determinata dall’adesione a indirizzi giurisprudenziali prevalenti o a pareri resi dalle autorità competenti, con un’espressa valorizzazione dell’orizzonte informativo e interpretativo disponibile al tempo dell’azione.
In termini dogmatici, il legislatore riconduce l’imputazione soggettiva entro un paradigma di prevedibilità e di affidamento “ragionevole”, prendendo atto — con realismo istituzionale — della condizione in cui oggi opera il funzionario pubblico: un contesto di crescente complessità e stratificazione normativa, nel quale una miriade di disposizioni, rinvii, commi e controcommi, spesso sovrapposti e talora incoerenti, rende non di rado oscura, se non addirittura impenetrabile, la ricostruzione della volontà legislativa finale.
In tale quadro non è più accettabile, almeno sul piano della colpa grave, pretendere che l’interprete amministrativo non solo decifri senza margini d’errore un tessuto regolatorio intrinsecamente caotico, ma addirittura anticipi mutamenti interpretativi, oscillazioni giurisprudenziali o letture minoritarie che maturano ex post.
Al contrario, ove l’azione si collochi nel solco di orientamenti prevalenti o sia sorretta da pareri qualificati, la gravità della colpa viene meno, proprio perché l’ordinamento non può trasformare la propria opacità sistemica in un rischio personale illimitato per chi è chiamato quotidianamente a decidere.
Un esempio paradigmatico si rinviene nella gestione del personale degli enti locali, ove la sovrapposizione continua di fonti primarie e secondarie, vincoli finanziari, discipline speciali e interpretazioni applicative rende particolarmente arduo individuare, con certezza ex ante, la soluzione “unica” reputata corretta a posteriori.
La norma assume così la funzione di “stabilizzatore” del diritto vivente e, nel contempo, costituisce una risposta diretta a quella prassi — percepita come oppressiva — che finiva per traslare sul singolo operatore pubblico l’onere di governare la caoticità delle fonti e le loro frizioni applicative.
Non meno significativo, sul piano pratico, è l’ulteriore restringimento del perimetro della responsabilità in alcuni ambiti ad alta discrezionalità valutativa, nei quali l’ordinamento, per ragioni di efficienza, incoraggia soluzioni negoziali e deflattive.
La legge limita infatti la responsabilità ai soli fatti e alle sole omissioni commessi con dolo in ipotesi selezionate, quali la conclusione di accordi di conciliazione in mediazione o in sede giudiziale da parte delle amministrazioni pubbliche e la chiusura di procedimenti tributari deflativi (accertamento con adesione, mediazione, conciliazione giudiziale, transazione fiscale).
L’opzione è netta: dove la decisione pubblica è, fisiologicamente, un bilanciamento tra rischio processuale, costi, tempi e probabilità di soccombenza, la colpa grave non può diventare la lama che disincentiva qualsiasi composizione.
In tal modo, la riforma mira a disinnescare uno dei meccanismi più noti dell’amministrazione difensiva: il rifiuto della conciliazione “perché potrebbe contestarla la Corte”, anche quando la conciliazione sia la scelta più razionale per l’interesse pubblico.
Il tema del contenimento dello “strapotere” percepito si coglie, poi, con particolare nettezza nella disciplina della quantificazione e nella strutturazione del potere riduttivo.
Da un lato, la legge impone che, nella determinazione del danno, si tenga conto del concorso dell’amministrazione danneggiata, consacrando normativamente un criterio che, nella prassi, aveva conosciuto applicazioni non sempre lineari.
Dall’altro lato — e qui l’intervento è davvero incisivo — la riforma prevede che, salvo i casi di dolo o di illecito arricchimento, la Corte eserciti il potere di riduzione ponendo a carico del responsabile una somma che, pur dovendo riflettere il pregiudizio accertato e la condotta, non può superare soglie predeterminate, tra cui un limite percentuale rispetto al danno e un limite ancorato alla retribuzione o all’indennità percepita per i servizi resi (con un tetto espresso).
È, in sostanza, una scelta di proporzione legalmente tracciata: la condanna contabile non deve trasformarsi in un’esposizione patrimoniale “totale” idonea a distruggere la capacità economica del singolo, specie quando l’illecito non sia doloso né tantomeno lucrativo.
La funzione ripristinatoria resta intatta, ma viene ricondotta entro una cornice di sostenibilità e ragionevolezza, che è anche condizione per non rendere la responsabilità un fattore di fuga dalle posizioni apicali e dai compiti di gestione.
A corollario dell’impostazione sin qui delineata, merita di essere riaffermato anche un principio tanto elementare quanto, talora, sorprendentemente obliterato nella prassi: la responsabilità amministrativo-contabile postula, in via indefettibile, l’esistenza di un danno erariale effettivo, ossia di un pregiudizio patrimoniale reale, concreto e giuridicamente apprezzabile.
Non è concettualmente tollerabile – né dogmaticamente sostenibile – che il “danno” venga surrettiziamente identificato con la mera difformità apparente dell’azione amministrativa rispetto al canone normativo, quasi che l’illecito contabile si risolvesse in una sanzione della mera e forse anche parziale irregolarità in quanto tale: diversamente, la giurisdizione contabile verrebbe impropriamente trasfigurata in un giudizio di mera conformità formale, recidendo il nesso essenziale tra condotta e depauperamento dell’erario.
Ne discende, insomma, che non può assurgere a danno erariale una posta meramente nominalistica o virtuale, quando l’operazione contestata, pur eventualmente viziata sul piano della corretta applicazione della disciplina, abbia nondimeno determinato per l’amministrazione un assetto sostanzialmente sinallagmatico, con equilibrio – o persino vantaggio – tra esborso e utilità conseguita.
L’esempio della gestione del personale è, al riguardo, emblematico: ove pure si volesse ravvisare un errore nel procedimento assunzionale o nel titolo giuridico di inquadramento, resterebbe decisivo accertare se, a fronte della spesa sostenuta (retribuzioni e oneri riflessi), l’ente abbia ricevuto una controprestazione lavorativa effettiva, utilizzabile e proficua, idonea a tradursi in utilità amministrativa e incremento di capacità operativa.
In tali ipotesi, l’asserito “danno” non può essere postulato in re ipsa, né dedotto per automatismo dalla sola deviazione rispetto alla norma di riferimento, dovendosi piuttosto verificare se vi sia stata una reale perdita patrimoniale, e non già una semplice dissonanza tra il modello legale astratto e l’esito concreto dell’azione.
Resta, naturalmente, ontologicamente diversa la fattispecie in cui l’esborso pubblico si risolva in sterile dissipazione, perché privo di qualsivoglia correlato utilitaristico per l’amministrazione: si pensi alla prestazione inesistente, fittizia, inutilizzabile o comunque priva di effettività e di ricadute funzionali, ove il denaro pubblico “si consuma nel vuoto” senza produrre alcun risultato, alcun servizio, alcun apporto organizzativo.
È in simili evenienze, e non nella mera non perfetta conformazione formale dell’azione amministrativa, che si manifesta il nucleo proprio del danno erariale: la lesione patrimoniale sostanziale dell’ente, che sola legittima l’attivazione del rimedio contabile e l’addebito personale in chiave risarcitoria.
In questa sede non possiamo neppure sottacere un altro aspetto di qualificazione del danno erariale ove taluna giurisprudenza contabile, in non pochi frangenti, abbia finito per evocare anche la categoria del “danno all’immagine” quasi quale extrema ratio, pur di pervenire a una pronuncia di condanna, laddove difettasse — o fosse, comunque, indimostrato — un pregiudizio erariale effettivo.
Ma una simile torsione concettuale non può dirsi affatto sostenibile: il danno all’immagine non può fungere da surrogato del danno patrimoniale-economico-finanziario concreto, né da “contenitore” reputazionale in cui far confluire, per via residuale e del tutto nominalistica il mero disallineamento di un provvedimento rispetto alla norma, soprattutto quando l’operazione contestata non abbia prodotto alcun depauperamento reale, o addirittura abbia arrecato un’utilità all’amministrazione.
Il danno all’immagine postula, infatti, un vulnus concreto e percepibile al prestigio istituzionale, alla credibilità e all’onorabilità dell’ente, derivante da fatti di oggettiva gravità e dotati di effettiva risonanza esterna; non si identifica con l’errore interpretativo o procedimentale confinato nella dimensione interna dell’azione amministrativa, né con un’astratta “colpevolizzazione” della non perfetta conformità formale.
Solo quando l’amministrazione venga realmente screditata, in modo socialmente apprezzabile, può parlarsi — con coerenza dogmatica — di danno all’immagine; altrimenti la categoria degrada a strumento afflittivo improprio, estraneo alla fisiologia risarcitoria della responsabilità erariale.
In questi stessi solchi si inserisce l’interpretazione autentica (o, comunque, la presa di posizione legislativa a forte contenuto interpretativo) in tema di buona fede degli organi politici.
La norma afferma che la buona fede dei titolari degli organi politici si presume, salvo prova contraria, quando gli atti adottati nell’esercizio delle rispettive competenze siano proposti, vistati o sottoscritti dai responsabili degli uffici tecnici o amministrativi, ovvero in assenza di pareri formali contrari, interni o esterni.
La disposizione fotografa la realtà della decisione pubblica contemporanea, che è “processo” prima che atto: l’indirizzo politico si innerva su istruttorie tecniche e su presidi di regolarità; se tali presidi non hanno segnalato dissensi qualificati, non appare coerente ricostruire ex post una colpa grave in capo al decisore politico come se egli avesse agito nel vuoto.
Anche qui l’effetto non è l’immunità, bensì il rifiuto di automatismi imputativi: la responsabilità, per essere “giusta”, deve misurarsi con la catena organizzativa e con i presupposti informativi effettivamente disponibili.
La riforma non è, tuttavia, un testo “permissivo” in senso assoluto. Essa introduce, accanto alle salvaguardie patrimoniali, misure che mirano a presidiare i casi di maggiore gravità e a governare l’effettività della tutela erariale.
Si prevede, nei casi più gravi, la possibilità di disporre la sospensione del dirigente o del funzionario dalla gestione di risorse pubbliche per un periodo significativo, con attivazione di un procedimento ai sensi del d.lgs. n. 165 del 2001 e con una riconduzione, nel frattempo, a mansioni diverse.
Parimenti, la legge disciplina l’effetto del pagamento delle somme dovute in esecuzione della condanna definitiva, prevedendo la cessazione degli effetti della condanna stessa, coerentemente con una concezione in cui la riparazione del danno assume centralità rispetto alla permanenza di conseguenze ulteriormente afflittive.
Inoltre, la riforma introduce l’obbligo, per chi assume incarichi comportanti gestione di risorse pubbliche e sottoposti alla giurisdizione contabile, di stipulare una polizza assicurativa a copertura dei danni patrimoniali, prevedendo la partecipazione necessaria dell’impresa di assicurazione nel giudizio.
È una scelta che, da un lato, riduce l’angoscia dell’esposizione personale illimitata e, dall’altro, istituzionalizza un modello di gestione del rischio, con effetti inevitabili sul mercato assicurativo, sulle franchigie e sulla selezione degli incarichi: profili che la prassi applicativa dovrà governare con equilibrio per evitare che lo strumento, pensato come garanzia, divenga un fattore distorsivo.
Un capitolo decisivo riguarda il rapporto tra Corte dei conti e attuazione del PNRR/PNC, cioè il terreno sul quale, negli ultimi anni, si è concentrata la più alta tensione tra esigenze di controllo e bisogno di rapidità amministrativa.
La legge interviene sul controllo preventivo di legittimità in materia di contratti pubblici connessi all’attuazione del Piano, individuando atti e procedure rilevanti, introducendo termini perentori e prevedendo, alla scadenza, un meccanismo che considera registrato l’atto in mancanza di deliberazione, con la conseguenza che il “visto” può essere ricusato solo con deliberazione motivata.
La riforma, inoltre, amplia la possibilità per regioni, province, comuni e altri enti di sottoporre al controllo, anche provvisorio, atti e provvedimenti connessi a contratti PNRR/PNC, secondo una logica che non è di “fuga” dal controllo, ma di ricerca di certezza ex ante, come presidio contro contestazioni successive.
Ne emerge un disegno pragmatico: ridurre i colli di bottiglia, definire tempi certi, e trasformare il controllo in fattore di accelerazione e di copertura, non in fattore di paralisi.
Alla stessa filosofia si collega la disciplina dell’attività consultiva della Corte dei conti in materia di contabilità pubblica.
La riforma ammette la richiesta di pareri di legittimità su atti e procedure, connessi a fattispecie attuative del PNRR/PNC sopra determinate soglie e purché estranee ad atti già soggetti a controllo preventivo o a fatti oggetto di procedimento contabile, e impone termini perentori per l’adozione del parere.
Soprattutto, essa collega al parere (e alla conformità ad esso) effetti protettivi sul piano della gravità della colpa, costruendo un circuito virtuoso: l’amministrazione che chiede orientamento, prospetta una soluzione e si conforma, non dovrebbe essere esposta, in seguito, a una contestazione per colpa grave fondata su una diversa lettura non emersa nel dialogo consultivo.
È uno dei passaggi più significativi nel ridimensionamento di quello che sovente viene definito come “strapotere”: non perché sottragga l’amministrazione al giudizio, ma perché impedisce che l’incertezza normativa e interpretativa venga ribaltata sul singolo come colpa grave, quando l’ordinamento stesso ha consentito (e ora incoraggia) di ricercare una guida istituzionale preventiva.
L’orizzonte complessivo della riforma si completa con la delega al Governo per il riordino delle funzioni della Corte dei conti e per interventi sul Codice della giustizia contabile.
I principi e criteri direttivi investono l’organizzazione centrale e territoriale, il rafforzamento della funzione nomofilattica delle Sezioni riunite, la disciplina e l’assetto delle procure, i poteri di indirizzo e coordinamento del Procuratore generale, la separazione e rotazione tra funzioni requirenti e giudicanti, nonché profili di accesso e valutazione della magistratura contabile, fino a istituti deflativi del contenzioso e a regole del controllo concomitante nel rispetto del contraddittorio.
Vi è, inoltre, un’esplicita attenzione al tema del rimborso delle spese legali sostenute dalle amministrazioni nei giudizi di responsabilità, segnale importante perché il costo della difesa e la sua ripetibilità incidono concretamente sulla percezione di equità del sistema.
L’idea di fondo è uniformare e rendere coerente la giustizia contabile, riducendo disomogeneità territoriali e oscillazioni che, nella pratica, alimentano l’incertezza e, quindi, la paura della decisione.
Non manca un contrappeso specifico per l’effettività dell’azione amministrativa sui progetti finanziati: l’art. 4 introduce una sanzione pecuniaria a carico dei responsabili dell’attuazione dei procedimenti PNRR/PNC in caso di ritardi superiori a una determinata soglia rispetto ai tempi stabiliti, ferma restando l’eventuale responsabilità amministrativa, con importi contenuti entro limiti espressi e con applicazione secondo le forme e le garanzie del Codice della giustizia contabile.
Anche qui la scelta è rivelatrice: il legislatore non lascia il tema dei ritardi al solo terreno (spesso traumatico) del danno erariale, ma tipizza una reazione più circoscritta e prevedibile, legata alla gravità della colpa e con un impatto economico definito, così da evitare che l’urgenza del risultato si traduca in un’esposizione indefinita e, al tempo stesso, impedire che la riduzione della paura della firma degeneri in tolleranza dell’inerzia.
La legge interviene, infine, sul terreno della responsabilità degli avvocati e procuratori dello Stato, coordinandone la disciplina con i limiti e i riferimenti normativi richiamati e prevedendo regole di applicazione per procedimenti in corso secondo condizioni dettate dalla stessa legge.
È un segmento che, pur più specialistico, va letto nel medesimo disegno: ricondurre a sistema profili di responsabilità professionale che interagiscono con la dimensione contabile, evitando zone d’ombra e sovrapposizioni.
La previsione transitoria estende l’applicazione di alcune disposizioni ai giudizi pendenti non definiti con sentenza passata in giudicato, assicurando che l’innovazione non resti confinata al futuro, ma incida anche su contenziosi in cui l’assetto precedente aveva prodotto effetti particolarmente severi.
Se si cerca, in conclusione, il tratto comune delle innovazioni, lo si rinviene nella scelta di trasformare la responsabilità amministrativa da spazio di ricostruzioni ex post potenzialmente espansive a spazio di imputazione più tipico e governabile, in cui l’affidamento qualificato, la proporzione dell’addebito e la certezza dei tempi (di controllo e di consultiva) diventano elementi strutturali.
È precisamente qui che la riforma incide su ciò che, nel linguaggio dell’esperienza amministrativa, è stato vissuto come “oppressione”: non perché la Corte dei conti venga esautorata, ma perché il sistema viene orientato a colpire con maggiore nettezza i casi davvero gravi (dolo, illecito arricchimento, devianze manifeste), evitando che l’incertezza normativa e la complessità organizzativa si risolvano in condanne fondate su pretese di “chiarezza” che l’ordinamento, in concreto, spesso non è stato capace di garantire.
La qualità definitiva della riforma, come sempre, dipenderà dall’attuazione della delega e dal modo in cui il diritto vivente interpreterà le nuove clausole di tipizzazione e di affidamento; ma la direzione impressa dal legislatore è già nitida: rendere la responsabilità contabile più giusta, più prevedibile e, proprio per questo, più credibile.
Luca Montanari
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