Negli enti locali, la richiesta di pareri da parte dei responsabili degli uffici amministrativi e tecnici nei confronti della Polizia Locale rappresenta una prassi che merita un’analisi approfondita sotto il profilo giuridico.
Tale prassi, se condotta in maniera impropria, può configurarsi come un indebito trasferimento dell’attività istruttoria, con conseguente elusione delle responsabilità proprie dei funzionari preposti.
Il parere, infatti, ha una funzione ben precisa e delimitata: non consiste in un’attività sostitutiva dell’istruttoria, ma in un contributo interpretativo su un punto di diritto specifico e controverso, che il responsabile del procedimento deve valutare autonomamente e in piena consapevolezza delle proprie prerogative.
In molte realtà comunali si assiste, tuttavia, a un uso distorto della richiesta di pareri alla Polizia Locale, che di fatto si traduce nell’affidamento dell’intera istruttoria a quest’ultima.
L’ufficio di volta in volta interessato a sgravarsi dal lavoro, invece di formulare un quesito puntuale e circoscritto, trasmette l’intero fascicolo con la richiesta di un parere generale e complessivo, con il risultato che la Polizia Locale si trova ad assumere impropriamente il ruolo di istruttore del procedimento, il cui onere incombe invece sul responsabile del procedimento ai sensi dell’art. 6 della Legge 7 agosto 1990, n. 241.
Tale comportamento, lungi dall’essere una prassi isolata, riflette una tendenza più ampia a demandare impropriamente attività di competenza propria a soggetti terzi, con il risultato di creare una distorsione funzionale nel procedimento amministrativo.
La giurisprudenza amministrativa ha chiarito che la richiesta sistematica di pareri non previsti dalla legge costituisce un aggravio ingiustificato del procedimento, vietato dall’art. 1, comma 2, della L. n. 241/1990.
Tale prassi, oltre a determinare un inutile allungamento dei tempi dell’azione amministrativa, cela una finalità ulteriore e meno trasparente: quella di scaricare le responsabilità della decisione finale sulla Polizia Locale, trasformando il parere in uno stratagemma per deresponsabilizzare i funzionari preposti.
Questo atteggiamento è particolarmente evidente nei settori in cui i procedimenti amministrativi presentano profili di rischio, come nel caso delle concessioni di occupazione di suolo pubblico, dove la normativa di riferimento è chiarissima e del tutto accessibile anche ai funzionari amministrativi.
Un aspetto critico di questa prassi riguarda il conflitto di interessi.
La Polizia Locale, oltre a essere chiamata a rilasciare un parere che finisce con l’assumere un ruolo determinante nell’istruttoria, è anche l’organo deputato al controllo e alla vigilanza sul corretto rilascio del provvedimento autorizzatorio.
Ne consegue che il medesimo soggetto istituzionale si troverebbe a dover esercitare sia la funzione di controllo che quella di consulente tecnico con un proprio atto all’interno del fascicolo istruttorio, con dunque con concreta compromissione del principio di imparzialità sancito dall’art. 97 della Costituzione.
Su questo punto, si è espressa con chiarezza e più volte la giurisprudenza amministrativa, in particolare per esempio con la sentenza del TAR Campania, Napoli, Sez. III, 8 novembre 2016 n. 5463, che ha stigmatizzato la sovrapposizione tra funzioni autorizzatorie e funzioni di vigilanza, ribadendo che la coincidenza tra controllore e controllato determina una violazione del principio di imparzialità.
Non meno rilevante è il parere espresso dall’Autorità Nazionale Anticorruzione (ANAC) con la deliberazione n. 401/2020, che ha sottolineato i rischi connessi alla commistione tra funzioni istruttorie e di controllo.
L’ANAC ha evidenziato come l’azione amministrativa debba essere organizzata in modo da garantire la separazione tra i ruoli e le responsabilità, evitando che chi rilascia un parere sia lo stesso soggetto deputato a vigilare sull’attuazione del provvedimento.
Alla luce di queste considerazioni, appare del tutto infondata la tesi secondo cui la mancata richiesta di pareri alla Polizia Locale determinerebbe una paralisi dell’attività amministrativa.
Se così fosse, si dovrebbe dedurre che i responsabili del procedimento non siano in grado di adempiere ai propri compiti istituzionali senza l’ausilio della Polizia Locale, il che sarebbe in contrasto con il principio di professionalità della pubblica amministrazione e con il dovere di preparazione professionale che incombe su ogni funzionario.
La legge impone a ciascun funzionario di garantire un livello di competenza adeguato al proprio ruolo e di assumersi la responsabilità dell’istruttoria e della decisione finale, senza delegare impropriamente tali funzioni ad altri soggetti.
Il ricorso improprio ai pareri della Polizia Locale, dunque, non solo costituisce un abuso dell’istituto del parere, ma mina anche il corretto funzionamento dell’attività amministrativa, pregiudicando i principi di trasparenza, efficienza e imparzialità.
L’intervento della giurisprudenza e delle autorità di vigilanza amministrativa evidenzia come il tema della richiesta impropria di pareri si configuri quale elemento patologico del procedimento amministrativo.
L’approccio distorsivo adottato da alcuni funzionari amministrativi non può essere giustificato dalla complessità della normativa applicabile, in quanto le leggi di settore impongono ai responsabili del procedimento di acquisire competenze adeguate per svolgere il proprio ruolo.
In questa prospettiva, la richiesta indiscriminata di pareri alla Polizia Locale rappresenta un regresso culturale e amministrativo, che ostacola la modernizzazione e l’efficienza della pubblica amministrazione, costringendo la Polizia Locale a distogliere risorse e attenzione dalle sue funzioni primarie di sicurezza e controllo del territorio.
Non si può, infine, sottacere un ulteriore fenomeno che si verifica in alcune amministrazioni, ove sono gli stessi appartenenti alla Polizia Locale a ricercare attività amministrative da svolgere, anche in assenza di un’esplicita richiesta da parte degli uffici competenti.
Tale comportamento, lungi dal rispondere a un’esigenza organizzativa, si traduce in una fuga strategica dal lavoro operativo su strada, certamente più gravoso e rischioso.
Con la pretestuosa giustificazione della necessità di lavorare in ufficio per la redazione di pareri, che peraltro la legge non contempla tra le competenze della Polizia Locale, alcuni agenti e ufficiali cercano di ritagliarsi un ruolo improprio, sottraendosi ai compiti primari di controllo del territorio e sicurezza urbana.
Questo fenomeno, oltre a creare un inammissibile disallineamento funzionale, compromette l’efficacia del servizio di polizia locale, che dovrebbe essere prioritariamente orientato alla tutela della legalità nelle strade piuttosto che all’elaborazione di documentazione amministrativa di cui devono occuparsi gli uffici competenti.
Luca Montanari
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