Fin troppe volte si è sentito affermare, anche da pulpiti autorevoli, che i distintivi di grado della polizia locale sarebbero un mero fatto simbolico, dunque privo di qualsivoglia pregio giuridico.
Insomma, una sorta di patetico contentino, da dare a quegli esaltati della polizia locale, che per scimmiottare le Forze armate e di polizia pretenderebbero pure loro stellette e rombetti sulle spalle. Sicché, visto che non costano nulla e ai matti è sempre bene dare ragione, li si accontenta facendoli giocare con quelle piastrine.
Si è detto “pulpiti autorevoli” poiché tale aberrante affermazione non appartiene solo a un pubblico di profani in materia, ma anche a colleghi, amministratori locali, segretari comunali e provinciali e, ahimè, persino a sindacalisti affermati, non ultimi della stessa categoria.
A dire il vero per molti sindacalisti, secondo un’ottica alquanto miope in forza della quale tutto deve essere ristretto al solo contratto collettivo (ove essi stessi la fanno da padroni), il vero elemento gerarchico sarebbe solo quello stabilito dalla categoria contrattuale, che per la polizia locale si identifica con la “C”, la “D”, e la “dirigenza”. In altri termini, secondo tale ottusa visione, la gerarchia sarebbe solo quella amministrativo/impiegatizia promanante dal mansionario in ragione della categoria di ascrizione, così come stabilita dal CCNL.
In realtà i distintivi di grado sono ben altra cosa; una cosa seria che in buona parte prescinde anche e soprattutto dai contratti, quindi dalla categoria e dal relativo mansionario, dando piuttosto origine a una gerarchia para-militare vera e propria, vale a dire “Giuridica” (con la “G” maiuscola) e, con essa, obblighi, doveri e responsabilità molto precise, anche penali.
A tal riguardo è doveroso ricordare le inequivocabili parole del legislatore contenute nell’articolo 9, c. 2, della legge 7 marzo 1986, n. 65, che testualmente recita: “Gli addetti alle attività di polizia municipale sono tenuti ad eseguire le direttive impartite dai superiori gerarchici e dalle autorità competenti per i singoli settori operativi, nei limiti del loro stato giuridico e delle leggi”. E sempre la stessa legge n. 65/1986 all’articolo 6, c. 2. n. 4), stabilisce coerentemente che le Regioni sono tenute a “determinare le caratteristiche delle uniformi e dei relativi distintivi di grado per gli addetti al servizio di polizia municipale dei comuni della regione stessa e stabilire i criteri generali concernenti l’obbligo e le modalità d’uso”.
La legge è molto precisa sull’argomento e chi scrive non crede che la questione – se si fosse effettivamente trattato di un mero fatto simbolico – avrebbe potuto avere tutta questa importanza, addirittura fino a scomodare il Parlamento e le Assemblee legislative regionali. La ragione è evidentemente un’altra. Già, perché non a caso il legislatore affianca e quasi equipara i “superiori gerarchici” alle “autorità”, e parla non di mere “simbologie” bensì di veri e propri “distintivi”.
Le “simbologie”, infatti, sono solo generici complessi di forme o figure per soddisfare una determinata esigenza espressiva o per assolvere necessità meramente estetiche. Per intenderci, la “croce cristiana” o la “mezzaluna islamica” o la “croce di David” sono appunto delle “simbologie” che, per esempio, vengono appese al collo di un credente o impresse in genere sopra un luogo di culto per fornire agli osservatori una rappresentazione analogica di portata generale. Il “distintivo”, per contro, nell’accezione maggiormente accreditata negli ordinamenti di pressoché tutto il mondo, è invece un fregio giuridico con valore qualificante da portarsi sull’abito, sulla divisa o sul copricapo, quale elemento dotato di forza idonea a caratterizzare un ben specifico status legale. I “distintivi di grado” si pongono quindi in un rapporto di species ad genus rispetto alle “simbologie”, poiché il loro valore è ancora più compenetrante, diretto ad assolvere una finalità ulteriore e specifica: ordinare in una scala gerarchica i soggetti che li indossano, l’uno dopo l’altro, nel rispetto di prestabiliti criteri di elevazione, onde decretare per ciascuno di essi la posizione occupata all’interno di quella stessa scala gerarchica.
Ecco allora, per rimanere nell’esempio di cui sopra, che i ministri del culto cattolico sono, sì, genericamente identificati attraverso l’indifferenziata “simbologia” della “croce cristiana”, poi però all’interno dell’ordinamento clericale di Santa Romana Chiesa cui appartengono, incontrano una scala gerarchica caratterizzata da ben precisi “distintivi di grado”, ciascuno dei quali assegna un posto e impone ai livelli inferiori di obbedire a quelli superiori.
Troviamo, infatti, il grado di “sacerdote” gerarchicamente contrassegnato dall’abito talare nero, a differenza del “vescovo” suo diretto superiore, che vestirà quello cremisi, o ancora sopra del “cardinale” che invece indosserà quello rosso porpora, per giungere al vertice della piramide col “Sommo Pontefice” che appunto mostrerà quello bianco.
Nella polizia locale i “superiori gerarchici” sono, pertanto, non solo o non tanto le categorie superiori, ma tutti coloro che, anche all’interno della medesima categoria, rivestono un ben preciso distintivo di grado di livello sovraordinato.
Il Consiglio di Stato e i TAR ormai con una giurisprudenza costante e solidificata nel tempo, sentenziano da circa un ventennio che la polizia locale dà vita “ad una entità organizzativa unitaria ed autonoma da altre strutture organizzative del comune (un Corpo, appunto, a somiglianza dei corpi militari dai quali mutuano anche i gradi gerarchici), costituita dall’aggregazione di tutti i dipendenti comunali che esplicano, a vari livelli, i servizi di polizia locale, e che al vertice di questa forma di aggregazione unitaria è posto un comandante (anch’egli vigile urbano) che ha la responsabilità del Corpo e ne risponde direttamente al sindaco”.
Ebbene. In primis, per il Consiglio di Stato la polizia locale è, a norma di legge, un organismo a somiglianza dei corpi militari dai quali mutua anche i gradi gerarchici. Ciò significa che, andando per analogia a leggere il codice dell’ordinamento militare approvato con D.Lgs. n. 66/2010, i distintivi di grado assolvono alla funzione legale di ordinare gerarchicamente il personale, stabilendo che ciascuno di essi corrisponde alla posizione che il dipendente occupa nella scala gerarchica. Con l’aggiunta, inoltre, che l’ordinamento gerarchico dato dai distintivi di grado determina il rapporto di subordinazione dell’inferiore nei confronti del superiore, dal quale deriva il “dovere di obbedienza” (art. 626). In secondo luogo, laddove il Consiglio di Stato afferma che i dipendenti esplicano, a vari livelli, i servizi di polizia locale, altro non significa che vedere rafforzato l’assunto appena espresso in tema di gerarchia e, cioè, che la relativa funzione è inequivocabilmente suddivisa in quote verticali a ciascuna delle quali corrisponde una posizione di comando endo-disciplinare.
Sennonché la sussistenza del “dovere di obbedienza” anche con riferimento alle gerarchie della polizia locale è fatta propria persino dalle sezioni penali della Corte di Cassazione, le quali con svariate sentenze hanno statuito la configurabilità del reato ex articolo 329 codice penale (Rifiuto o ritardo di obbedienza commesso da un militare o da un agente della forza pubblica) pure agli appartenenti alla polizia locale, che disobbediscono ai propri superiori gerarchici. Secondo l’univoco orientamento giurisprudenziale in materia (Cass. pen. Sez. VI, Sent., 13 febbraio 2006, n. 539; Cass. pen. Sez. VI, Sent., 28 settembre 2009, n. 38119) sono, infatti, da considerare soggetti attivi del reato di cui all’articolo 329 codice penale, da un lato, i militari, dall’altro lato, gli agenti della forza pubblica, comprendendo in tale categoria gli agenti di pubblica sicurezza, i carabinieri, le guardie di finanza, i vigili del fuoco, la polizia penitenziaria e le persone ad essi equiparate, nonché tutti quegli organismi pubblici non militarizzati i cui dipendenti sono investiti di potestà di coercizione diretta sulle persone e sulle cose ai fini dell’ordine e della sicurezza pubblica. Con l’ulteriore specificazione che la norma, per quel che attiene l’elemento materiale del reato, considera come fatto punibile il “rifiuto di obbedienza” – declinazione ex adversa del “dovere di obbedienza” – agli ordini emanati dalle competenti autorità, riferendosi quanto agli agenti della forza pubblica non militarizzata (polizia locale), sia dagli ordini impartiti da autorità civili non sovraordinate (es: i giudici ex art. 220 c.p.p.) sia ai superiori gerarchi ai quali il relativo potere è riconosciuto dai singoli “ordinamenti interni”.
A tal proposito è fondamentale sottolineare e analizzare la locuzione “ordinamenti interni”, dal momento che con essa si chiude alla perfezione il cerchio disegnato con sapienza dalla legge n. 65/1986, specificamente rubricata “Legge-quadro sull’ordinamento della polizia municipale”. Una legge di “ordinamento”, appunto, che riporta anche alla mente quanto già espresso dal ROLLA e, cioè che quello di polizia locale è un “ordinamento nell’ordinamento comunale, alimentato da fonti proprie che ne fanno un vero e proprio ordinamento settoriale compiuto ed autosufficiente dal vertice alla base, con princìpi fondanti, attestati addirittura nella Costituzione e nella legge quadro statale”.
In forza di legge, possiamo quindi avere due categorie “C” delle quali, una, con i distintivi di grado di “agente semplice” e, l’altra, con quelli di “maresciallo” o di “ispettore”. Sicché, ricevuto un ordine, difficilmente potrà l’agente rifiutarsi di osservarlo sul presupposto che il maresciallo ha la sua stessa categoria contrattuale. Della serie: “per identica categoria “C” siamo due parigrado sicché io non riconosco la tua posizione gerarchica”. Nulla di più sbagliato, giacché all’interno della piramide ordinamentale il maresciallo è il maresciallo, e l’agente è l’agente. Dunque, ferma restando la categoria contrattuale di appartenenza (“C” o “D” o “dirigenza”), la quale è e resta ininfluente ai fini dell’applicabilità del combinato disposto di cui all’art. 9, c. 2, e art. 6, c. 2. n. 4), della legge n. 65/1986, e art. 329 codice penale, ne consegue che l’agente di categoria “C” che ometterà di obbedire a un ordine di un maresciallo sempre di categoria “C”, dovrà essere deferito, nella migliore delle ipotesi, alla commissione di disciplina e, nella peggiore, all’autorità giudiziaria per rifiuto o ritardo di obbedienza commesso da un militare o da un agente della forza pubblica.
Non da meno è poi l’art. 299 del D.Lgs. 9 aprile 2008, n. 81, recante norme in materia di tutela della salute e della sicurezza nei luoghi di lavoro, il quale giunge addirittura a considerare – e a responsabilizzare – il dipendente che, pur sprovvisto di regolare investitura, eserciti in concreto verso altro dipendente i poteri giuridici del superiore gerarchico. E nella polizia locale ciò si verifica con estrema facilità rispetto agli altri uffici dell’ente locale. Basti infatti pensare all’ipotesi tutt’altro che remota del regolamento comunale del Corpo o del servizio (atto normativo di ordinamento) il quale stabilisca che anche la semplice anzianità di servizio fa gerarchia. Sicché due dipendenti di polizia locale di categoria “C”, entrambi con il distintivo di grado di “agente”, in pattuglia insieme di cui, uno, con quattro anni di servizio e l’altro con due, saranno rispettivamente soggetti al dovere di obbedienza (il più giovane rispetto al più anziano), e all’obbligo di vigilanza sulla sicurezza delle condizioni di lavoro (il più anziano rispetto al più giovane).
Si può in conclusione affermare come la polizia locale abbia un proprio ordinamento interno dato per legge dello Stato, per legge della Regione e per regolamento comunale, il quale presenta una conformazione giuridica di forma piramidale contrassegnata da distintivi di grado, che assolvono a una duplice funzione legale: per un verso ordinare verticalmente il personale e, per altro verso, stabilire la posizione che ciascuno occupa nella scala gerarchica attraverso un rapporto di subordinazione caratterizzato dal “dovere di obbedienza”, cui è collegato il reato di “rifiuto di obbedienza”. Altro che fatto meramente simbolico. È l’esatto contrario.
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