Ho notato come nel pubblico impiego in tanti facciano una grande confusione quando par-lano di “mansioni”, di “attribuzioni inerenti a un pubblico impiego” e di “funzioni pubbliche”, arrivando addirittura a confonderle e considerarle una il sinonimo dell’altra.
Ho visto commettere questo errore con una certa frequenza specialmente a chi fa, o ha fatto sindacato, probabilmente per deformazione professionale dovuta alla lettura di troppi con-tratti di lavoro e di norme ad essi collegate.
Ma le tre definizioni sono cose ben distinte e quasi parallele tra loro, cioè che viaggiano insieme, accompagnando il rapporto di pubblico e incontrandosi solo in pochi punti.
Le “mansioni” esprimono un concetto privatistico e interno del rapporto negoziale tra di-pendente e datore di lavoro, indicando l’insieme dei compiti e delle specifiche attività che lo stesso dipendente deve eseguire nell’ambito dello stesso rapporto.
Esse costituiscono l’oggetto specifico e più intrinseco dell’obbligazione lavorativa e sono individuate nei contratti di lavoro, oggi per l’appunto conformati a quelli del lavoro nella impresa.
Le “mansioni” sono quindi esplicitate ai lavoratori attraverso il “mansionario”, cioè il documento altrettanto interno avente lo scopo di ufficializzare ed evidenziare in forma scritta gli specifici obblighi contrattuali di ogni singola risorsa umana.
In questo modo l’organizzazione del lavoro non è resa casuale, poiché ogni singolo addetto si occupa costantemente di un ben determinato compito, divenendo quindi referente per una specifica attività da svolgere.
Ogni “mansione” è contrattualmente collocata all’interno di una struttura, che per il comparto “regioni e autonomie locali” si articola in quattro categorie denominate, rispettiva-mente, A, B, C e D, disposte verticalmente tra loro.
È proprio il contratto (art. 3, CCNL 31 marzo 1999) a ricollegare la “mansione” a una “categoria” e, a seguire, ciascuna “categoria” alla norma di legge (prima art. 56 del D.Lgs. n. 29 del 1993, ora art. 52 del D.Lgs. n. 165/2001), sull’obbligo di mantenere la stessa “mansione” sempre all’interno della stessa “categoria”.
La categoria di ascrizione indica, quindi, anche il livello di impegno intellettuale o manuale richiesto al dipendente e, con esso, quello di responsabilità, anche gerarchica, nel raggiungimento di un determinato risultato lavorativo.
A una categoria B potrà essere, pertanto, chiesto di collaborare alla redazione di atti e provvedimenti utilizzando sistemi elettronici di videoscrittura; a una categoria C di svolgere attività istruttoria nel campo amministrativo, tecnico e contabile anche attraverso semplici re-lazioni organizzative interne e esterne con altre istituzioni; a una categoria D di assicurare attività di tipo tecnico, gestionale o direttivo con responsabilità di risultati relativi ad impor-tanti e diversi processi produttivi/amministrativi, anche attraverso complesse relazioni organizzative interne e esterne con altre istituzioni, di tipo diretto e negoziale (cfr. declaratorie di mansione di cui al già citato CCNL 31 marzo 1999).
In ossequio all’articolo 36 della Costituzione la retribuzione del dipendente è quindi proporzionata alla quantità e qualità del suo lavoro in termini di “mansioni”: più alto è il livello di impegno contrattualmente previsto, maggiore è la categoria e il correlato profilo economico.
A seguire, anche per livello di importanza, troviamo quindi le “attribuzioni inerenti a un pubblico impiego”, quale prima, vera esplicazione del lavoro alle dipendenze di una pubblica amministrazione.
Le “mansioni”, infatti sono proprie di tutti, anche dei lavoratori totalmente privati e impiegati in attività lontanissime dal pubblico impiego, mentre le “attribuzioni inerenti a un pubblico impiego” e le “funzioni pubbliche” sono solo proprie di quest’ultimo.
Le “attribuzioni inerenti a un pubblico impiego” si immedesimano in quelle di pubblico ser-vizio, che l’articolo 358 del codice penale ben definisce come attività disciplinata nelle stesse forme della pubblica funzione, ma caratterizzata dalla mancanza dei poteri tipici di questa ultima (specificati al precedente art. 357), e con esclusione dello svolgimento di semplici mansioni di ordine e della prestazione di opera meramente materiale.
Quindi, le “attribuzioni inerenti a un pubblico impiego” sono sempre disciplinate da norme di diritto pubblico ed escludono, da un lato, lo svolgimento di semplici mansioni di ordine e della prestazione di opera meramente materiale e, dall’altro, il potere di formare e manifestare la volontà della pubblica amministrazione, o il suo svolgersi per mezzo di poteri autoritativi o certificativi, come invece avviene nella “pubblica funzione”.
Insomma, una via di mezzo dove il dipendente non fa l’operaio, o il manovale, o l’usciere, o l’archivista, o il dattilografo, ma neppure esercita poteri autoritativi, o certificativi, o volitivi della pubblica amministrazione.
Sul podio troviamo, quindi, le “funzioni pubbliche”, quale massima espressione della sovranità della Repubblica, trasferite in capo a dipendenti dotati di specifiche caratteristiche.
Esse sono costituite dall’esercizio di un pubblico potere in nome e per conto di una pubblica autorità per perseguire un interesse pubblico; potere per l’appunto caratterizzato dalla formazione e dalla manifestazione della volontà della pubblica amministrazione, o dal suo svolgersi per mezzo di poteri autoritativi o certificativi.
Contrariamente alle “mansioni”, che sono date al dipendente dai contratti di lavoro e, a seguire, dal dirigente in base all’organizzazione interna dell’ufficio, le “attribuzioni inerenti a un pubblico impiego” e le “funzioni pubbliche” trovano la loro radice direttamente nella legge.
Tant’è che sempre la legge punisce penalmente con la reclusione fino a due anni chiunque usurpa tanto una “funzione pubblica” quanto una “attribuzione inerente a un pubblico impiego” (art. 347 cod. pen.).
Al contrario, la violazione delle norme afferenti le “mansioni” trova unicamente la sanzione disciplinare se è il dipendente a commetterla, oppure la sanzione civile e amministrativa se è il datore di lavoro ad averla causata.
Sforare il mansionario sia in melius sia in pejus comporta, infatti, per il datore di lavoro l’obbligo di risarcire in ogni caso il dipendente, o per il demansionamento cagionato oppure per il riconoscimento e la retribuzione economica delle cosiddette “mansioni superiori”.
Tralasciando ora il tema delle “attribuzioni inerenti a un pubblico impiego” sulle quali v’è poco da dire, i contratti collettivi e individuali di lavoro attribuiscono a ogni pubblico dipendente sempre e inevitabilmente una propria “mansione”, ma, per contro, la legge non sempre assegna a ciascuno una specifica “funzione pubblica”.
Sicché due dipendenti dello stesso ufficio potrebbero avere la stessa identica “mansione” (es. collaboratore professionale amministrativo, cat. B) e solo uno la specifica e autonoma “funzione pubblica” di “messo notificatore” attribuita ai sensi della legge 27 dicembre 2006, n. 296 (art. 1, comma 159), con la conseguenza che l’uno potrà fare le notifiche (potere certificativo) di atti tributari perseguendo l’interesse pubblico, e l’altro no.
L’attribuzione della “pubblica funzione”, in assenza della quale l’attività a essa collegata non può essere svolta pena la commissione del reato di cui sopra, avviene, o in via originaria, o in via derivata dietro specifica istanza.
Un esempio del primo tipo è la pubblica funzione di “agente di polizia stradale”, originaria-mente attribuita dalla legge (art. 12, c.d.s. e art. 5, legge n. 65/1986) in via diretta, immediata e automatica a chiunque sia assunto come agente di polizia locale (cat. C), o come ausiliario del traffico (cat. B).
Un esempio del secondo tipo è la pubblica funzione di “agente di pubblica sicurezza”, attribuita sempre dalla legge (art. 5, legge n. 65/1986), ma solo in via indiretta e mediata unica-mente a quegli operatori di polizia locale destinatari del decreto prefettizio emesso in segui-to a specifica istanza del sindaco.
Di modo che, per intenderci, restando al primo di questi due esempi, commetterà il reato di usurpazioni di funzioni pubbliche (art. 347 cod. pen.) il dipendente comunale addetto all’ufficio di protezione civile, che si mettesse ad accertare violazioni al codice della strada di divieto di sosta durante la festa patronale nella quale presta servizio, utilizzando i bollettari in uso al Comune.
Infine, un ulteriore ma decisivo elemento differenziatore risiede in ciò, che la “pubblica funzione” è totalmente scollegata dalla “mansione”, tanto che può investire più dipendenti aventi “mansioni” differenti, anche appartenenti a “categorie” diverse e, dunque, albergare immutata in seno a ciascun lavoratore.
Per esempio la pubblica funzione di “polizia stradale” convive indifferentemente nell’ausiliario del traffico (cat. B), nell’agente di polizia locale (cat. C), nell’ufficiale inferiore (cat. D1), nell’ufficiale superiore (cat. D3) e, addirittura, nel dirigente.
Idem dicasi per la pubblica funzione di “agente di pubblica sicurezza”, che pure convive sen-za distinzioni sia nell’agente di polizia locale (cat. C), sia nell’ufficiale inferiore (cat. D1), sia nell’ufficiale superiore (cat. D3) e, infine, nel solito dirigente.
Il tutto senza che nessuno abbia a recriminare, o rivendicare nulla, tanto meno il diritto al riconoscimento delle “mansioni superiori”, proprio perché “mansioni” non sono.
Diversamente, se così non fosse, le aule dei giudici del lavoro dovrebbero essere piene di agenti di polizia locale (cat. C), che rivendicano il ristoro economico per lo svolgimento delle mansioni superiori di ufficiale (cat. D1 o D3) o, perché no, anche di dirigente. E così dicasi per gli ausiliari del traffico (cat. B), tutti lì a dire di avere svolto le mansioni dell’agente (cat. C), o gli ufficiali (cat. D1 o D3), con riferimento a quelle del dirigente e, quindi, a pretendere il relativo riconoscimento.
Ma così ovviamente non è, le aule dei tribunali del lavoro sono vuote e ognuno quotidiana-mente resta al suo posto a svolgere le sue “pubbliche funzioni” come la legge gli dice di fare.
Da qui sostanzialmente un ultimo, ma decisivo corollario.
Non esistono “pubbliche funzioni” superiori e “pubbliche funzioni” inferiori, come invece avviene per le “mansioni”, le quali se fatte traslocare al piano superiore, o a quello inferiore provocano le conseguenze di cui sopra (es. obbligo di rifondere economicamente il lavorato-re comandato a svolgere “mansioni superiori”).
Le “pubbliche funzioni” sono uniche, immutabili, paritetiche e comuni a chiunque le possegga. Esse sono state predisposte, infatti, non in forza di profili quali-quantitativi del lavoro, bensì per ottenere da taluni lavoratori il compimento di determinati atti.
Atti, ricordiamolo, direttamente compartecipi della sovranità della Repubblica per assicurar-si i quali non è possibile pensare alle pastoie sindacali e contrattuali. Vanno fatti e basta, nel superiore interesse dello Stato.
Così, per esempio, la “pubblica funzione” di ufficiale dello stato civile attribuita in un dato Comune sia all’istruttore amministrativo (cat. C) sia all’istruttore direttivo (cat. D1) sia anche al funzionario (cat. D3), comporta soltanto la conseguenza che tutti e tre i dipendenti possono/devono per legge provvedere ai relativi incombenti, cioè: ricevere gli atti, tenere i regi-stri di cittadinanza, di nascita, di matrimonio o di unione civile e di morte e rilasciare estratti e certificati in base alle risultanze degli stessi. Il tutto nel superiore interesse dello Stato, per l’appunto.
Così dicasi, infine, per la “pubblica funzione” di “ufficiale di polizia giudiziaria” (la quale non è gerarchicamente superiore a quella di “agente di polizia giudiziaria”, ma solo differente, prevista unicamente per compiere un maggior numero di atti: es. sequestro preventivo), attribuita a più dipendenti ascritti in “categorie” differenti, in quanto tutti “addetti al coordinamento e controllo” in forza dello stato giuridico del personale determinato come per legge dal regolamento del Corpo [sottufficiale di polizia locale (cat. C), ufficiale inferiore (cat. D1), ufficiale superiore (cat. D3) e dirigente].
A suffragare il fatto che a costoro non è applicabile l’istituto delle “mansioni superiori” è definitivamente intervenuta la Cassazione Civile – Sez. Lavoro – che a Sezioni Unite con sen-tenza n. 10454 del 23 aprile 2008, ha affermato che “Le regole generali poste dall’art. 52 del d.lgs. n. 165 del 2001 in tema di disciplina delle mansioni del personale alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni non trovano deroga nella disciplina speciale dettata dal codice di procedura penale (art. 57) e dalle relative disposizioni di attuazione (artt. 5-8) in materia di organizzazione delle sezioni di polizia giudiziaria (Nella specie, è stata confermata la sentenza di merito che, in applicazione del citato art. 52, aveva negato ai ricorrenti, appartenenti al Corpo di polizia municipale, il diritto ad un superiore inquadramento per lo svolgimento della funzione di ufficiale di polizia giudiziaria presso la sezione di P.G. della Procura della Repubblica)”.
LUCA MONTANARI
©proprietà letteraria riservata
