L’assetto normativo riguardante il controllo preventivo sugli atti degli enti locali ha subito, nell’arco degli ultimi decenni, un mutamento profondo, le cui conseguenze, ancora oggi, sollevano dubbi sulla bontà delle scelte operate dal legislatore.
In particolare, il passaggio dal controllo preventivo assolutamente “terzo” esercitato dai Comitati Regionali di Controllo (CORECO) al controllo successivo demandato alle sezioni regionali della Corte dei conti rappresenta un cambio di paradigma che, lungi dal realizzare le aspettative di semplificazione e celerità amministrativa, ha rivelato nel tempo una serie di criticità tanto sotto il profilo della prevenzione di errori e sprechi, quanto sul piano della funzionalità dell’azione amministrativa.
Prima dell’introduzione della riforma Bassanini, i CORECO rappresentavano un presidio essenziale nell’architettura del controllo amministrativo esterno. Tali organi, costituiti da esperti di diritto amministrativo, svolgevano una funzione di filtro preventivo terzo, verificando anticipatamente la legittimità degli atti prodotti dagli enti locali, vale a dire prima che questi potessero produrre effetti giuridici vincolanti e magari pure dannosi.
Questa modalità di controllo si distingueva per un approccio eminentemente collaborativo: non solo garantiva l’interesse pubblico attraverso il blocco tempestivo e anticipato di atti viziati, ma forniva anche un supporto tecnico agli enti locali, consentendo di correggere eventuali errori procedurali in fase embrionale.
Tale sistema, pur essendo talvolta criticato per la sua incidenza sui tempi delle procedure, si rivelava in verità estremamente efficace nel prevenire soprattutto i danni erariali, garantendo nel contempo la certezza del diritto e la linearità dei processi amministrativi.
La riforma introdotta dalle leggi Bassanini, ispirata a principi di autonomia e semplificazione, ha profondamente modificato questo assetto. L’abolizione dei CORECO si inseriva in una più ampia operazione di decentramento, volta a rafforzare la capacità decisionale “interna” degli enti locali, eliminando, al contempo, i cosiddetti “lacci e lacciuoli” che avrebbero rallentato l’azione amministrativa.
L’intento del legislatore era di sostituire il controllo preventivo esterno con un controllo successivo, sempre esterno, demandato alle sezioni regionali della Corte dei conti, istituite ad hoc per verificare la regolarità e la legittimità degli atti dopo la loro adozione. In teoria, tale soluzione avrebbe dovuto ridurre i tempi amministrativi e responsabilizzare i funzionari pubblici, ma l’esperienza concreta ha dimostrato il totale fallimento di questa impostazione.
Il sistema di controllo successivo esterno si è rivelato strutturalmente inadeguato a garantire la prevenzione di errori e sprechi. La verifica ex post, infatti, opera inevitabilmente quando gli atti illegittimi o viziati hanno già prodotto effetti dannosi, rendendo particolarmente arduo, se non impossibile, il recupero delle risorse compromesse.
Gli attuali effetti discrasici sono dunque i seguenti: da un lato, si vanno a registrare perdite economiche ormai definitivamente consumate, che in una buona percentuali di casi risultano anche non più recuperabili per l’ente locale; dall’altro, si assiste a un’inutile proliferazione di procedimenti sanzionatori nei confronti dei funzionari pubblici, che spesso si trovano a rispondere di errori commessi in buona fede, in un contesto normativo caratterizzato da un’estrema complessità e da un elevato grado di indeterminatezza.
L’attuale configurazione del controllo amministrativo esterno e successivo, è andato quindi a determinare un evidente fenomeno di “paralisi burocratica” giacché la prospettiva di subire sanzioni personali, anche in assenza di dolo o colpa grave, ha indotto molti funzionari a un atteggiamento di eccessiva prudenza, ormai noto come “paura della firma”.
La comprensione del testo normativo e l’esigenza di coerenza nell’interpretazione giurisprudenziale sono due pilastri fondamentali per garantire la certezza del diritto e, conseguentemente, per preservare la legittimità dell’azione amministrativa. Tuttavia, la realtà dell’ordinamento giuridico italiano, specie nel contesto del diritto amministrativo e della responsabilità erariale, evidenzia significative criticità che per l’appunto non possono lasciarci indifferenti, meritando un’attenzione approfondita.
Uno dei principali problemi che affligge il sistema normativo è invero rappresentato dalla sempre più frequente oscurità del testo legislativo (spesso contenuto nelle leggi di bilancio, ormai arcinote per la loro astrusità contenutistica), che spesso si rivela così ambiguo e complesso da rendere quasi impossibile comprendere la reale portata precettiva delle disposizioni.
Questo fenomeno deriva da molteplici fattori, tra cui una tecnica legislativa inadeguata, caratterizzata dall’uso di un linguaggio prolisso, ridondante e scarsamente tecnico, l’eccessiva stratificazione normativa che genera contraddizioni e lacune attraverso l’accavallarsi di leggi, decreti e regolamenti privi di un raccordo sistematico, e le frequenti modifiche normative, che spesso non sono accompagnate da un adeguato coordinamento con il pregresso.
Questa oscurità normativa non è soltanto un problema accademico, ma si traduce in difficoltà operative per i pubblici funzionari, chiamati ad applicare le norme in contesti concreti e spesso urgenti. Quando una norma è oscura o lascia spazio a molteplici interpretazioni, il funzionario si trova di fronte a un dilemma operativo che può condurre a scelte legittime ma successivamente contestate.
Accanto all’oscurità normativa, un ulteriore elemento di criticità è costituito dal gravemente caotico atteggiamento interpretativo degli organi giudiziari. In assenza di un quadro normativo chiaro, spetta ai giudici delineare i confini applicativi delle disposizioni. Tuttavia, la molteplicità delle interpretazioni giurisprudenziali e il frequente mutamento delle chiavi di lettura “postume” e ormai solo “sanzionatorie” contribuiscono a creare un clima di incertezza, per non dire di vera e propria paura ad agire.
Ed è proprio in questo contesto che interviene in parte qua la Corte dei conti, il cui modus operandi solleva non poche preoccupazioni stante il fatto che la valutazione del comportamento dei funzionari avviene sempre a posteriori e con atteggiamenti accusatori, consentendo ai giudici di proporre interpretazioni normative talvolta anche connotate da non pochi elementi di originalità o eccentricità, per nulla condivisibili.
Sicché, anche quando l’interpretazione fornita dal funzionario appare ragionevole e coerente con il quadro normativo, la visione del magistrato prevale unilateralmente, spesso condannando scelte fatte in buona fede. In molti casi, la condanna per danno erariale si fonda su una lettura personale e soggettiva delle norme, sovente data anche in assenza di documenti interpretativi, che non tiene conto delle difficoltà oggettive affrontate dai funzionari nell’applicazione pratica.
Questa situazione genera un grave cortocircuito nel sistema della responsabilità amministrativa, con i pubblici funzionari costretti a muoversi in un contesto normativo confuso e a rischio di condanne ex post, che pertanto originano posizioni di estrema vulnerabilità. Anche laddove essi abbiano agito in buona fede, senza dolo o colpa grave, l’interpretazione successiva dei magistrati può condurre a pronunce di condanna, pure con effetti devastanti sia sul piano professionale che personale.
Un tale approccio compromette non solo la serenità del funzionario, ma anche l’efficacia dell’azione amministrativa nel suo complesso. Di fronte al rischio di subire condanne, molti funzionari preferiscono optare per un atteggiamento prudenziale o attendista o di vero e proprio stallo, evitando di assumere decisioni che potrebbero essere successivamente contestate con interpretazioni nuove e personali dei singoli magistrati contabili della Regione in cui si agisce, il tutto anche a costo di sacrificare l’interesse pubblico.
In questa prospettiva, risulta indispensabile avviare una riflessione critica sulle scelte operate con la riforma Bassanini, al fine di individuare soluzioni capaci di coniugare efficienza amministrativa, tutela dell’interesse pubblico, il rispetto dell’autonomia degli enti locali e la buona fede dei pubblici funzionari. Una possibile via d’uscita potrebbe consistere nella reintroduzione di un sistema di controllo preventivo esterno, magari in una forma rivisitata e modernizzata dei vecchi CORECO, che sfrutti persino le potenzialità offerte dalle nuove tecnologie.
Si potrebbe, ad esempio, istituire un nuovo organismo tecnico provinciale, dotato di competenze specifiche e strumenti digitali avanzati, vuoi anche in possesso di forme di intelligenza artificiale ad hoc, in grado di fornire un controllo tempestivo e al contempo snello sugli atti più rilevanti.
Parallelamente, sarebbe opportuno intervenire sulla disciplina della responsabilità contabile, distinguendo con maggiore chiarezza tra errori di natura procedurale e condotte caratterizzate da vero dolo, cioè assunte in malafede. Solo in questo modo sarebbe possibile ridurre il clima di timore che oggi condiziona l’azione dei funzionari pubblici, favorendo un approccio più sereno e consapevole alla gestione delle risorse pubbliche.
In conclusione, l’esperienza maturata negli ultimi trent’anni dimostra che l’abolizione del controllo preventivo esterno e terzo esercitato dai CORECO ha rappresentato una scelta quantomeno discutibile, le cui conseguenze negative sono oggi sotto gli occhi di tutti.
Un ritorno a simili forme di controllo preventivo, opportunamente adattate alle esigenze del contesto contemporaneo, appare non solo auspicabile, ma necessario per garantire una gestione più efficiente e trasparente delle risorse pubbliche. Il legislatore è chiamato a un atto di coraggio, volto a superare le rigidità attuali e a ripristinare un sistema di controllo realmente orientato alla prevenzione e alla tutela dell’interesse collettivo.
Luca Montanari
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