Qualcuno ancora pensa che gli appartenenti alla polizia locale siano “solo” dei dipendenti comunali e, come tali, tenuti a svolgere “solo” le “mansioni” del CCNL.
Qualcun altro un po’ più illuminato, ma veramente pochissimo più illuminato, aggiunge che oltre alle “mansioni” del CCNL gli appartenenti alla polizia locale siano “anche” tenuti a svolgere “funzioni” di polizia amministrativa e di polizia stradale. Ma nulla più.
Ancora qualcun altro, a sua volta un pochino più inspirato delle prime due categorie, osa persino aggiungere che oltre alle “funzioni” di polizia amministrativa e di polizia stradale, gli appartenenti alla polizia locale siano “addirittura” tenuti a svolgere la “funzione” di polizia giudiziaria, ma solo in limitatissime ipotesi e non oltre le attribuzioni di competenza comunale: commercio, edilizia, infortunistica stradale, ambiente, eccetera.
Che poi in questo “eccetera”, come ancora si legge in qualche testo e da tanti ripetuto a pappagallo, non ho mai capito cos’altro gli autori vi vogliano annoverare. O cosa vogliano piuttosto escludere.
Fortunatamente non finisce qui, perché vi sono altri operatori della polizia locale che conoscono anche la qualità di “agente di pubblica sicurezza”, ma soprattutto per ragioni economiche collegate all’indennità, ritenendo tuttavia che l’arma per difesa personale non serva e che nessun intervento sia da loro dovuto in quanto all’ordine pubblico devono pensarci esclusivamente polizia e carabinieri.
Ovviamente questi negazionisti a oltranza, nel concetto di “ordine pubblico e sicurezza” inseriscono opportunisticamente di tutto, anche il reato più stupido, per tentare di sottrarsi alla chiamata e sentirsi giustificati nel loro rifiuto di intervento.
Insomma, nell’anno 2020 vi sono ancora operatori della polizia locale i quali non hanno an- cora ben chiaro che le qualità giuridiche elencate nei loro tesserini di riconoscimento, non sono state scritte così, giusto per fare colpo sulle persone, ma pesano come macigni sulle rispettive teste.
Perfettamente inutili tutti gli sforzi di quei colleghi che si sperticano a dire che senza le tu- tele e l’equiparazione con le altre forze dell’ordine, gli operatori della polizia locale non sono tenuti a intervenire, né a esercitare azioni coercitive o a fermare le persone, a usare la forza, anche le armi se necessario, per respingere violenze o vincere resistenze, insomma a fare polizia.
La dimostrazione di quanto in errore siano tutti i colleghi finora elencati, la troviamo efficacemente contenuta nella sentenza della Corte Suprema di Cassazione 2 dicembre 2019, n. 31388.
La storia prende spunto da un sindaco aggredito nel corridoio del comune, da due soggetti scontenti di una sua decisione, e da un commissario di polizia locale il quale, sebbene presente a pochissimi passi, non fa nulla né per difendere l’amministratore, né per prevenire o reprimere il reato, né per tentare di fermare, identificare e assicurare alla giustizia gli assalitori.
Nulla, insomma, l’operatore della polizia locale, pubblico ufficiale, ufficiale di polizia giudiziaria e agente di pubblica sicurezza, alla flagrante e a lui ravvicinatissima mazziatura del sindaco (cioè in presenza dei reati di violenza a pubblico ufficiale e lesioni volontarie) rima- ne lì fermo, immobile, guardandosi bene anche solo dal tentare di intervenire, come se si trattasse di un comune passante che assiste, ma non si intromette per non correre rischi e per non finire trascinato in mezzo a una seccatura che non lo riguarda.
La Cassazione conferma i provvedimenti di condanna a carico di quel commissario di poli- zia locale, sottolineando sostanzialmente che un ufficiale di polizia giudiziaria deve – si sottolinea deve – anche di propria iniziativa, prendere notizia dei reati, impedire che vengano portati a conseguenze ulteriori, ricercarne gli autori, compiere gli atti necessari per assicurare le fonti di prova e raccogliere quant’altro possa servire per l’applicazione della legge penale.
Quanto alle funzioni di pubblica sicurezza, rilevano specificamente gli Ermellini, che la caratterizzazione di “ausiliarietà” è legata in via precipua alla funzione in senso generale, e non si riferisce alla figura del singolo agente di polizia locale, bensì a quella dell’intero Corpo o servizio (in tal senso Cons. Stato, IV, 30 settembre 2002, n. 4982, e circolare del Ministero dell’Interno n. 3/1987).
Questo per dire che anche il singolo operatore di polizia locale, nella sua individualità non è “ausiliario”, ma, al contrario, agente di pubblica sicurezza “a pieno titolo”, come tale sempre obbligato a vegliare al mantenimento dell’ordine pubblico, alla sicurezza dei citta- dini, alla loro incolumità e alla tutela della proprietà; a curare l’osservanza delle leggi e dei regolamenti generali e speciali dello Stato, delle province e dei comuni, nonché delle ordinanze delle autorità; a prestare soccorso nel caso di pubblici e privati infortuni.
Soggiunge la Corte come gravasse sullo stesso commissario di polizia locale, quale addetto alla pubblica sicurezza, un generale e incondizionato dovere di vigilanza nel mantenimento dell’ordine pubblico e nella tutela delle persone e dei beni, essendo ben possibile, infatti, che un addetto alla pubblica sicurezza (al di fuori di specifiche operazioni da svolgersi su richiesta delle competenti autorità) venga comunque a trovarsi in situazioni dagli inequivoci e oggettivi connotati di gravità ed urgenza, quale quella in cui qualcuno sia sorpreso nella flagranza di un reato, tale da richiedere un pronto e diretto intervento a salvaguardia del- l’incolumità di persone e di beni.
Sempre secondo i giudici di legittimità non va pertanto escluso dai doveri degli agenti di polizia locale – che siano anche, addetti alla pubblica sicurezza – quello di vigilanza sul mantenimento dell’ordine pubblico e quello inteso alla tutela e alla incolumità delle perso- ne e dei beni (e più in generale alla prevenzione dei reati), trattandosi di un dovere (generale e non connesso a specifiche operazioni di polizia giudiziaria o di pubblica sicurezza) in determinate circostanze certamente sotteso al sopra indicato ruolo.
Del resto, abbiamo già avuto modo di scrivere in tempi non sospetti i concetti oggi espressi dalla Cassazione il 2 dicembre 2019, con sentenza n. 31388, i quali dovrebbero apparire elementari sol leggendo le norme di riferimento (cfr. Pòlis anno XVII n. 9-10, settembre-ottobre 2012).
Giusto per ricordare, dicemmo all’epoca che chi alimenta l’equivoco vorrebbe fare credere che il “grande divieto” per le polizie locali di occuparsi di ordine pubblico e sicurezza, risieda addirittura nella Costituzione della Repubblica Italiana e, precisamente, all’art. 117, c. 2, lett. h).
A ben vedere in tale norma non è detto nulla di tutto ciò, trovandosi semplicemente scritto che lo Stato è l’unico titolato a scrivere le leggi in materia di ordine pubblico e sicurezza, ma non certo che lo Stato sia il solo a potersi occupare, nel quotidiano, in via esclusiva del- l’ordine pubblico e della sicurezza.
Nella Costituzione la norma è chiarissima, ma per alimentare l’equivoco altro non si fa che confondere le acque accomunando il termine “materia” con quello di “funzione”. La “materia” è un argomento su cui fare leggi, mentre la “funzione” è lo svolgimento “sul campo” di determinate attribuzioni, cioè il lavoro vero e proprio.
In sintesi: in “materia” di ordine pubblico e sicurezza lo Stato è l’unica entità giuridica competente a scrivere leggi, mentre per quanto attiene la “funzione”, cioè il concreto lavoro di presidio e di tutela dell’ordine pubblico e sicurezza, esso spetta a una pluralità di soggetti, vale a dire a chiunque sia stato investito di quella “funzione” (ci si scusa per l’evidente ripetizione di termini, ma ciò si è reso necessario per una migliore comprensione del concetto che si doveva esprimere).
Quindi la “funzione” di tutela dell’ordine pubblico e sicurezza è esercitata: (a) dal Ministro dell’Interno, quale “responsabile nazionale”; (b) dai prefetti, quali autorità provinciali competenti ad assicurare unità di indirizzo e coordinamento; dai (c) questori, quali responsabili a livello provinciale della direzione, responsabilità e coordinamento, a livello tecnico operativo, dei servizi; (d) dalle autorità locali di pubblica sicurezza (tra le quali anche i sindaci), quali “occhi e orecchie” di prefetto e questore; (e) dagli ufficiali e agenti di pubblica sicurezza, quali “braccia operative” del sistema, ultime articolazioni dell’impianto, direttamente a contatto della gente.
Sicché la polizia locale è inequivocabilmente destinataria della “funzione” di tutela dell’or- dine pubblico e sicurezza, sia collettivamente come Corpi o servizi in veste di “ausiliari” de- gli organi nazionali previa disposizione del sindaco, quando ne venga fatta, per specifiche operazioni, motivata richiesta dalle competenti autorità, sia individualmente con il conferimento del decreto prefettizio ai singoli operatori, i quali divengono pieni titolari della relativa qualità e nel loro quotidiano sono agenti di pubblica sicurezza “non ausiliari”, bensì a tutto tondo.
Ma tale conclusione è oltremodo logica, poiché quando si è in servizio e come singoli operatori di polizia si opera a stretto contatto con la popolazione, è impensabile anche solo ipotizzare delle qualità “a intermittenza”: qui intervengo, qui no, qui solo un pochino.
Tant’è che analoghi sviluppi li troviamo anche in punto di svolgimento della funzione di polizia giudiziaria, ove sempre la Cassazione pen., Sez. V, 8 febbraio 2003, ha già avuto modo di stabilire come dalla lettura dell’articolo 57 c.p.p. non si evinca che tale attività attribuita alla polizia locale debba essere limitata ai soli reati che ledono gli interessi comunali.
Così come Cassazione pen. Sez. I, 10 marzo 1993, ha ancor prima affermato che la qualità di polizia giudiziaria è espressamente attribuita agli operatori di polizia locale, ai quali è pertanto riconosciuto il potere/dovere di intervento e di accertamento di reati di qualsiasi
genere, che si siano verificati in loro presenza, e che richieda un pronto intervento anche al fine di acquisizione probatoria.
Insomma, non esistono aree franche ove, soprattutto nella flagranza del reato, un singolo agente di polizia locale non possa o non debba intervenire nel nome de: “quel reato che si sta consumando sotto i miei occhi non mi riguarda” o meglio “… non mi compete”.
L’interesse superiore e perpetuo dell’ordinamento, ivi compreso quello di rango costituzionale, è di prendere notizia dei reati, di impedire che vengano portati a conseguenze ulteriori, di ricercarne gli autori, di compiere gli atti necessari per assicurare le fonti di prova e di raccogliere quant’altro possa servire per l’applicazione della legge penale.
Così come nessun agente di pubblica sicurezza e della forza pubblica, tra i quali pure si an- noverano gli operatori della polizia locale (Cass. pen. Sez. VI Sent., 25 giugno 2009, n. 38119; Cass. pen. Sez. VI, 13 ottobre 2005, n. 5393; Cass. pen. Sez. VI, 13 ottobre 2005, n. 5393), potrà mai rifiutare un proprio intervento affermando che esso “è pericoloso”.
“Il pericolo è il nostro mestiere” motivo per cui ogni intervento è dovuto, come anche afferma l’art. 54, c. 2. cod. pen., laddove chiaramente esclude l’esimente dell’inerzia o della omissione o della fuga dinanzi a un potenziale rischio, a chi ha un particolare dovere giuri- dico di esporsi al pericolo.
Secondo dottrina e giurisprudenza via via stratisificatasi in tutti questi anni, il particolare dovere legale di esporsi al pericolo equivale a un obbligo la cui violazione importi una san- zione giuridica. Non basta, quindi, un dovere meramente morale, la cui inosservanza possa trovare la sua sanzione soltanto nella coscienza dell’inosservante o nella riprovazione sociale.
Quando si tratti di un dovere giuridicamente sanzionato, è indifferente che esso sia imposto direttamente dalla norma giuridica che lo punisce, ovvero che sia inerente a una determinata “funzione” o a un determinato servizio, o che derivi anche da un semplice contratto. È pure irrilevante la natura della sanzione giuridica del detto dovere, la quale può esse- re penale, ovvero civile o anche solo disciplinare.
Nelle dette ipotesi, non solo non è giustificato il reato commesso per salvarsi da quel peri- colo (reato che anzi può essere aggravato per tale ragione), ma può costituire reato, o in- frazione disciplinare, secondo i casi, il semplice fatto di tentare di scampare al pericolo medesimo, qualunque sia il mezzo (delittuoso o no) adoperato a tale scopo.
Aggiungendo che, oltre alla sanzione penale in caso di omissione o di rifiuto di atti d’ufficio (art. 328 cod. pen.), vi è pure il rischio per l’agente di polizia di eventualmente incorrere anche in un più grave reato così come determinato dall’art. 40, c. 2, cod. pen., poiché non
impedire un evento, che si ha l’obbligo giuridico di impedire, equivale a cagionarlo (es. non intervenire e non impedire, pur essendo gravati da tale obbligo in veste di agenti di pubblica sicurezza e della forza pubblica, che verso il sindaco si consumasse il reato di lesioni per- sonali ex art. 582 cod. pen.).
Tanto è vero che persino il semplice cittadino è punito dal codice penale quando, in occasione di un tumulto o di un pubblico infortunio o di un comune pericolo, ovvero nella flagranza di un reato, rifiuti, senza giusto motivo, di prestare il proprio aiuto, o la propria opera, ovvero di dare le informazioni o le indicazioni che gli siano richieste da un pubblico ufficiale, nell’esercizio delle funzioni o del servizio (art. 652 cod. pen.).
L’unica giustificazione semmai possibile per sottrarsi al dovere di intervento potrebbe esse- re quella rappresentata dalla c.d. “inesigibilità” della prestazione, il che si configura quando da una comparazione oggettiva degli interessi in gioco nella situazione concreta, tra i quali vi è indubbiamente l’interesse pubblico all’adempimento di doveri istituzionali che incombono su tali soggetti, è possibile registrare già ex ante la vacuità di qualsivoglia azione e la previsione di una soccombenza certa, stante la schiacciante e invincibile superiorità delle forze avversarie (es. un solo agente che isolatamente in una zona fuori controllo si trovasse a dovere affrontare una folla di pericolosi e violenti tifosi).
In conclusione, ogni singolo operatore di polizia locale è per legge, nel quotidiano, durante un normalissimo turno di pattuglia, titolare di qualità giuridiche del tutto identiche a quelle di polizia, carabinieri e guardia di finanza, che lo vincolano a effettuare se non qualsiasi tipo di intervento, quanto meno una larghissima gamma di essi, pena severe responsabilità di carattere penale, civile e disciplinare.
Il fatto che tale uguaglianza non trovi la giusta equiparazione in termini di organizzazione, capacità operative, ma soprattutto di tutele, nonché di coperture assistenziali e previdenziali, rappresenta una indubitabile e non giustificata disparità di trattamento, rilevante sotto il profilo dell’art. 3 della Costituzione.
LUCA MONTANARI
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